上海
保姆在我国是一个古老的行当。在解放前，大户人家请佣人打扫居所、照顾孩子。解放以后，等级化的家佣关系被清理，但保姆行当仍然存续，除了国家为高级干部和高级知识分子配备保姆处理家务外(Yan,2006)，一些城市地区也存在小规模的依赖熟人关系介绍的自发保姆市场，并延续到市场改革后(中国社会科学院社会学研究所“农村外出务工女性”课题组，1996 ) 0 1983年底，由北京市妇联和朝阳区人民政府成立的北京首家家政服务公司—北京三八家务服务中心(简称“三八家政”)，开创了国内保姆市场的“中介”模式，为城市家庭介绍保姆，并收取少量中介费。之后北京妇联、街道以及总工会都开办家政公司，带有官方支持和公益的性质。20世纪90年代中期一21世纪初，北京也出现了一些关注流动妇女、促进低收入人群发展的非官方非营利组织。例如成立于1996年的打工妹之家和成立于2002年的北京富平学校，对从事家政服务的流动女工进行上岗前的城市适应、法律权益了解和劳动技能培训，并结合家政女工的现实需要，提供待工期间的住宿、业余活动组织、经验交流、法律维权等服务。
在北京，私营家政中介公司在20世纪90年代中期开始涌现，大多为中小规模，提供信息、人员匹配的中介服务。进入21世纪以来，家政服务进一步市场化。三八家政以及其他公益性质组织的市场占有率逐渐降低，私营机构快速发展。一批更大规模的家政公司开始出现，在不同区域设立连锁门店，实行统一的管理制度。这些大型家政公司保留了中介的身份，与雇主和家政工签订三方服务协议，自我定位为“依法成立的具有相关资质的，以居间人身份为雇主和家政服务员提供家庭服务信息及撮合服务的家庭服务组织”。①但与传统家政中介相比，他们更多地对家政工进行管理，包括培训和售后管理(入户探访、辅导督导、纠纷调解、人员更换、解约)等。②
管理型家政中介的兴起与市场环境的变化有很大关系。从需求一方来看，20世纪80 ,90年代的家政雇主多为社会精英和知识分子群体，对市场抱有一定的警惕，偏好刚从农村出来，未经市场污染、“一张白纸”般的保姆，便于自己调教(严海蓉，2010)。随着市场改革的推进，城市家庭收入增加，工作和消费模式转变，生活要求更为精细化，这带来了家政雇主规模的扩大和对家政服务要求的提升。当代的家政雇主工作忙碌、时间紧张，更习惯和拥抱市场化服务，期待相对现成、规范、专业的家政服务。一些受访者表示自己请家政工的原因是“花钱买省心”“专业的事情交给专业的人做”，还有受访者用“我每天上班这么累了，还需要我去教她”的说法来表达对家政服务“产品化”的期待。此外，很多受访者是“新手雇主”，阶段性地密集使用家政服务。他们相对缺乏寻找家政工的非正式渠道，更依赖中介的信息资源，也更看重机构的知名度和正规性。
在劳动者方面，农村外出务工女性是北京家政服务员的主要来源。在20世纪80 ,90年代，因为政策性限制等原因，年轻未婚打工妹是劳动者主体，她们主要通过政府组织或者老乡帮带来到城市。保姆是她们的第一份工作，也是“开阔眼界、学些知识”的机会，一些人也以此为跳板谋求更好的城市发展机会(中国社会科学院社会学研究所“农村外出务工女性”课题组，1996 )。随着政策性限制的减弱和大规模人口流动的兴起，已婚已育的中年妇女逐渐成为北京家政劳动力市场的主力。调查发现，在京的家政工98. 6%为女性，99. 6%为外地人口，79. 3%为农村户口，平均年龄49. 6岁，76. 9%为初中及以下文化程度，86. 4%已婚，平均子女数为1. 7个(萨支红等，2020)。家政工作是她们为留在乡村的子女和家庭获得经济资源的主要路径。由于其丈夫从事的往往是高风险和不稳定工作，家政女工的收入对家庭至关重要。与此同时，她们往往需要兼顾家庭照料职责。18. 8%的家政工家中有未成年子女，另有22%的家政工家中有老人或病人需要照顾(萨支红等，2020)。因此，很多女工既要努力挣钱，又要返乡照顾家人，甚至有可能因为家庭照顾而中断工作(肖索未、汤超萍，2021) o
这种劳动力状况使家政中介面临一个重大挑战，即如何将来自乡村、文化程度相对较低、就业较不稳定的中年流动女性匹配给对服务质量有更高要求的城市家庭。为区别于传统家政中介“小乱散”的形象，大型家政中介往往以承诺提供更优质规范的服务为卖点，一方面为雇主提供安全可靠、训练有素的家政服务员，另一方面也通过后续服务，维系二者间的服务关系，并将此作为重要的盈利方式。
管理型家政中介的发展壮大也嵌入于特定的政策背景中。我国的劳动法律将劳动关系建立在社会化大生产的基础上，私人雇佣关系中的当事人不具有劳动法律关系的主体资格，家庭或自然人无法作为用人单位与家政服务员建立劳动关系(刘明辉，2011)。市场发展过程中出现了一批不甚规范的家政中介，服务过程频频出现纠纷甚至恶性事件，引发社会热议。政府出于民生和社会稳定的考虑，从21世纪初开始逐步推动家政行业的正规化。政府的意图是双重的，首先从满足城市居民的生活需求出发提升家政服务安全性和质量，同时以机构雇佣为前提确立劳动关系，推动劳动者的权益保障工作。因此，政府将家政企业作为推动产业正规发展的主体，在政策法规和资源供给方面，家政企业成为主要扶持对象，并且逐渐向大中型企业倾斜。
家政行业正规化在实施上主要包括两方面，一方面是通过推动职业化来提升“服务正规化”。例如，将“家政服务员”纳入国家职业目录，修订颁布《家政服务员职业技能标准》《育婴员国家职业技能标准》等职业技能等级标准，这些标准很大程度上成为家政企业形塑家政市场的官方依据。此外，通过政府项目投入资金开展家政工培训。培训款项来自扶贫、就业、养老等专项资金，而实施主体是具备一定规模的家政公司。①另一方面，通过发展“员工制”来推动“雇佣管理正规化”，倡导家政企业与服务员签订正式劳动合同，缴纳城镇职工社会保险，提供培训和管理，以类似劳务派遣的形式进入家庭服务。这样既加强了对家政工的管理，又将家政服务纳入劳动法规之中，提升了对家政工的劳动保障。同时，政策还要求“以中介名义介绍家政服务员但定期收取管理费等费用的机构，执行员工制家政服务机构的劳动管理规定”。
职业化的倡导得到家政企业的积极响应，但员工制的推行阻力重重，其主要原因是签订劳动合同和缴纳劳动保险会增加企业的成本和风险，政府支持的可行性与可持续性不强，且劳动法规的要求与家政行业的特点之间存在张力。在此过程中，家政企业对政策进行了选择性实施，“签订劳动合同”“缴纳社会保险”和“支付劳动报酬”未被有效贯彻，而“签订正式协议”和“提供培训和管理”则得到较为广泛的推广。企业在不承担家政工劳动保障的前提下强化了自身的管理者角色，并最终促成员工制在政策层面的意义转折。2019年《国务院办公厅关于促进家政服务业提质扩容的意见》拓宽了2010年《国务院办公厅关于发展家庭服务业的指导意见》所界定的员工制的范围，包括“与其签订服务协议，家政服务人员可作为灵活就业人员按规定自愿参加城镇职工社会保险或城乡居民社会保险”。②由此，员工制很大程度上失去了对家政工劳动保障的意义，演变成“用组织管理替代制度保障”的模式(钱俊月，2022 )。在此模式下，家政公司在不承担雇主责任义务的情况下，获得了管理家政工的政策许可。
