上海
家政服务行业作为新兴产业在我国各方面发展上发挥着重要作用，国家也一直大力支持并鼓励其发展。在2019年2月20日召开的国务院常务会议就提出，要促进家政服务扩容提质，并从促进家政服务企业进社区、推进家政服务标准化等四个方面明确了具体措施。同年的6月国务院办公厅还印发了《国务院办公厅关于促进家政服务业提质扩容的意见》。但是，这些仅是制度上的意见，到具体实施解决家政行业的困境还有很长的路要走。家政服务机构的发展困境究其本质原因便是法律规制的不完善，从行业规范到权益保障都存在着许多漏洞，本文将对此进行一一地分析并站在法律角度提出解决的措施。
一、家政服务机构的类型及发展困境
(一)家政服务机构的类型
目前，家政服务机构存在着中介制和员工制两种不同的运营模式，其中，中国市场上绝大多数是中介制家政机构。中介制家政服务机构在法律上并没有一个明确的定义，它类似于职业中介机构，但是很多家政中介却没有完全依照中介机构的法律规定成立，缺乏程序要求。中介制家政服务机构顾名思义，就是家政机构充当中介人，为需要家政服务的雇主和求职的家政工牵线搭桥，推动双方签订家政服务合同，并从中收取一定的介绍费和管理费。它扮演着类似居间人的角色，本身并没有参与到合同中来。
员工制有别于中介制，它是遵循一般公司和企业的设立标准，直接受《公司法》调整的。所以它的运营模式是由家政公司招聘家政工为其员工，和一般的公司一样，支付其固定工资并为其缴纳社会保险，在对其进行高质量的行业培训后根据雇主的要求派出合适的员工为其提供服务。所以，员工制模式下雇主是与家政机构签订服务合同，和家政工没有雇佣关系。国家为了家政行业能够规范健康地发展，是鼓励各地着力发展员工制家政企业的，说明员工制家政企业是家政服务行业未来的发展发向。但是在实践中，即使员工制家政机构存在着许多优势，如雇主能享受到更加高质量精准的服务、家政工的权益能更好地得到保
障等，但由于员工制家政机构缺乏政策扶持，导致运营成本和风险都很高，它虽已破冰但发展却极为困难。
(二)家政服务机构的发展困境
虽然员工制家政服务机构是未来家政业的发展方向，但考虑到目前中国市场上是中介制家政服务机构占领主导地位，所以我们就以中介制家政服务机构为例，探讨它的发展困境。
1.行业规范不完善，面临不合理的竞争
由于行业规范不完善，行业协会监管力度不足，加上家政市场需求旺盛使其市场准人门槛低，中介制家政服务机构大都鱼龙混杂、良荞不齐，进人市场的家政工在技能素质和文化水平方面参差不齐。在这之中，存在大量的“黑中介”即非法中介，他们都是无证经营，凭借着价格优势，向雇主提供未经培训、不符合行业标准的家政工，扰乱市场秩序，影响家政行业的名声。
2.法律规定不明确，承担不应有的责任
在中介制家政机构中，家政机构、家政工和雇主之间的权利义务关系并不明确。特别是家政工与家政中介之间是否存在雇佣合同关系有待商榷，而且这直接影响着家政中介是否要承担家政工对雇主的赔偿责任。在审判实践中，法院本着倾斜弱者即家政工的立场，会认定二者存在雇佣合同关系而要求家政机构承担赔偿责任。这明显是不合理的，在实践中，我们应该具体问题具体分析，根据案情的不同，确定不同的赔偿责任，而不是一味地认定家政公司的责任。
3.政策扶持不充足，市场供求严重失衡
目前，家政市场供需严重失衡。家政工的需求量快速增长，但是供给却明显不足。这和家政机构缺乏政策扶持，发展艰难密切相关，当然也和人们对于家政行业的认知偏见等都有关系。
二、家政服务行业发展困境之法律对策分析
家政服务行业作为新兴产业，在发展过程中出现问题是不可避免的，本文将以中介制家政服务机构为例，从它的建立、运行和出现纠纷等不同阶段探究相应的法律对策。
(一)完善行业规范，统一市场准入制度
由于行业规范的不明确使得许多不符合标准的中介制家政机构存在于市场之中，他们利用价格优势，占据市场份额，影响恶劣。所以国家应尽快根据家政行业市场状况，出台统一的管理标准和行业规范，促使我国家政行业的健康发展，保证家政企业的规范化经营、保障家政从业人员的人身权益。
(二)明确从业标准，加强监督管理
在《国务院办公厅关于促进家政服务业提质扩容的意见》中，第一条便是采取综合支持措施，提高家政从业人员素质。包括支持院校增设一批家政服务相关专业，以市场为导向培育一批产教融合型家政企业，加大岗前培训和“回炉”培训工作力度等。这说明家政从业人员的素质技能水平直接制约着家政行业的发展。家政服务机构要想长远地发展，必须着力于提高家政工的从业能力，以质量取胜，并且关注雇主的需求变化，培养多方面、多技能的人才。
(三)完善法律法规，承担合理责任
中介制家政服务机构面临的困境之一是承担不合理的责任，因此，从长远发展来看，应该尽快出台相关法律法规，明确家政服务机构、家政工、雇主之间的权利义务关系。只有这样，在发生纠纷之时，法院才能依法判决，避免家政机构承担不合理的法律责任。本文认为，家政机构与家政工之间应该是居间合同关系，所谓居间合同，是指居间人向委托人报告订立合同的机会或者提供订立合同的媒介服务，委托人支付报酬的合同。作为居间人，家政机构履行的是如实告知义务，包括如实告知家政工雇主的生活习惯、特殊要求，如实告知雇主家政工的脾气习惯、不足等。只有当家政机构因怠于履行如实告知义务才对雇主或者家政工的损害承担赔偿责任，否则就不用承担责任。
(四)规范家政服务合同，明确权利义务
家政服务合同是指家庭服务员与需要家政服务的客户所订立的有关家政服务活动中双方权利义务的服务合同。在相关的法律法规不明确的情况下，家政工与家政服务机构签订合法有效的家政服务合同，在合同中明确双方的权利义务关系，约定发生纠纷时的责任承担主体，这种在事前的明确约定，可以规避很多的法律纠纷，避免家政机构承担过多的不合理的法律责任。
(五)推动制度建设，保障家政工合法权益
家政工相对于家政服务机构和雇主来说处于弱势地位，他们的文化水平较低、经济实力较弱，且多为城市下岗女工、农村妇女，加上中介制家政机构与家政工之间没有劳动关系，家政工也不受《劳动法》的保护，因此在制度设计上，应当适度倾斜他们，注重保护他们的合法权益。首先，对于家政工的工作长、工资高低、休息休假都应该根据实际情况，制定一个相对合理的限度标准，避免雇主和家政机构肆意制定，损害家政工的权益。其次，在中介制家政模式下，许多家政工没有主体为其缴纳社会保险，他们面临着更大的从业风险。所以，政府应通过财政拨款或者其他举措，保证每个家政工都有社会保险。最后，为了从根本上改变人们对家政行业的偏见，我们应注重保障家政工的人格尊严，通过制度设计、法律规定等去规制惩罚侵犯家政工的行为。
三、结语
家政行业作为新兴的十大朝阳产业之一，对经济社会发展具有重大意义。中介制家政服务机构作为家政行业现在主流的运营模式，它不可避免地面临着发展困境，具体包括行业规范的缺失、法律法规的不足等，本文针对存在的问题，从法律规制层面提出了相应的一些解决措施。当然，由于家政行业的特殊性，在未来的发展中，还需要与时俱进，不断提出新的措施，顺应家政行业的发展，协调好家政服务机构、雇主和家政工三者之间的关系。
